Absolutorium dla Adamowicza?

Polemika Waldemara Bartelika, kandydata na prezydenta Miasta Gdańska i Teresy Blacharskiej, skarbnik miasta w sprawie wykonania budżetu za rok 2013 przez prezydenta Pawła Adamowicza.

T. Blacharska: Zasłużone
Dziękuję za przesłaną analizę wykonania budżetu za 2013 r. Cieszę się, że przytoczone przez Pana kwoty i wskaźniki procentowe są zgodne z danymi zaprezentowanymi przez Prezydenta w sprawozdaniu rocznym.

Jednakże trudno mi się zgodzić z Pana konstatacją, że Miasto posiadając odpowiednie środki finansowe powinno je wydać tylko dlatego, że zostały zaplanowane w budżecie. Otóż, taka teza jest niezgodna z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bowiem w myśl art. 44 ust.3 cytowanej ustawy, wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Zatem sam fakt wykonania robót, usług itp., nie warunkuje realizacji wydatków. Podstawą wypływu środków publicznych z kasy miejskiej są przede wszystkim określone w umowach z wykonawcami wymogi, określające tryb i terminy regulowania należności. Budżet to plan finansowy dynamiczny, zmieniający się w zależności od potrzeb Miasta i z częstotliwością umożliwiającą realizację zadań wynikających z ustaw samorządowych, resortowych i przyjętych celów Miasta. Ilość zmian nie może być oceną pracy Prezydenta, zaś finansowe wykonanie, bądź niewykonanie budżetu nie jest tożsame z rzeczową realizacją zaplanowanych przedsięwzięć. Możliwość dokonywania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych, co świadczy o uznaniu przez ustawodawcę jednostek samorządowych za organizm żywy, wymagający bieżących reakcji na potrzeby wspólnoty.

Podważanie zasadności zmian w konfrontacji z ich analizą celowościową na przestrzeni całego roku 2013 pozwala odnieść wrażenie, że podnoszony przez Pana temat „niskiej efektywności procesu planowania" nie został niestety rzetelnie zgłębiony.

Przy blisko trzymiliardowym budżecie zmiany planu należy plasować w granicach niezbędnej konieczności. Zwiększenie planu wydatków dotyczyło zatem głównie inwestycji, i to niemal w całości zadań kontynuowanych z roku 2012 i lat wcześniejszych. W trakcie procesu inwestycyjnego rzeczowe wykonanie zadań często nie pokrywa się z wykonaniem finansowym, co na przełomie lat budżetowych powoduje, że prace zafakturowane w ostatnich dniach grudnia są realizowane z budżetu roku następnego. Taki cykl, w przypadku zadań wieloletnich, powoduje konieczność odtwarzania środków w planie roku następnego, co miało miejsce zarówno w roku 2013, jak też w roku bieżącym.

Zatem niewykonanie wydatków na zadania inwestycyjne w roku 2013 w żadnym razie nie wynika z przystępowania do realizacji zadań „nieprzygotowanych pod względem logistycznym", lecz procesu inwestycyjnego.

Ponadto, zarzuca Pan, że prezentacja budżetu w formule zadaniowej nie znajduje uzasadnienia prawnego. Otóż myli się Pan bardzo, bo w myśl art. 234 już cytowanej ustawy, to organ stanowiący j.s.t. w uchwale w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa wymaganą szczegółowość projektu budżetu. Natomiast, art. 267 ust. 1 pkt. 1 stanowi, że zarząd j.s.t. przedstawia sprawozdanie roczne w szczegółowości nie mniejszej, niż w uchwale budżetowej.

Kończąc, pozwoli Pan, że nie odniosę się do dywagacji Pana na temat oceny opinii wydanej przez organ nadzoru państwowego, RIO w Gdańsku, w zakresie wykonania budżetu przez Prezydenta Miasta Gdańska. Szkoda tylko, że nie dołożył Pan starań, aby zapoznać się z przepisami prawa samorządowego, a w szczególności z ustawą o finansach publicznych.

Teresa Blacharska
Skarbnik Miasta Gdańska     

W. Bartelik: Ocena jednoznacznie negatywna
Zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy  z dnia  8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie sprawozdanie z wykonania budżetu gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tego tytułu. Oznacza to, że o udzieleniu bądź nie udzieleniu  decyduje  odnotowany na koniec roku poziom wykonania budżetu.

Wykonanie w roku 2013 budżetu Gdańska planu wydatków inwestycyjnych jedynie w  83,1 %  oznacza  zagrożenie dla  Prezydenta Gdańska nie uzyskania absolutorium.

Jeżeli w trakcie roku budżetowego okaże się ,  że pewne wydatki zawarte w uchwalonym budżecie z jakichś przyczyn nie mogą być wykonane, należy dokonać odpowiedniej zmiany uchwały budżetowej. W roku 2013 Prezydent Gdańska nie wykonał w pełni uchwały budżetowej przede wszystkim w zakresie wydatków inwestycyjnych, nie wnosząc jednak pod obrady Rady Miasta projektu uchwały innego przeznaczenia posiadanych i niewykorzystanych  przez Miasto środków budżetowych. Brak złożenia  projektu takiej uchwały spowodował, że posiadane  środki publiczne z tytułu odnotowanej nadwyżki budżetowej  w wysokości 146,6 mln zł, nie zostały wykorzystane  na finansowanie zadań publicznych o których mowa w ustawie  o samorządzie gminnym i ustawie o samorządzie powiatowym.

Takie postępowanie nie oznacza, że Prezydent Gdańska postąpił, jak Pani jako Skarbnik Miasta pisze, zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych /wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów/.  

Postępowanie takie oznacza, że Prezydent Gdańska nie zrealizował w pełni  budżetu miasta Gdańska na rok 2013.
Zgodnie z art. 13 pkt 5 i 8 ustawy  z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych izby opiniują sprawozdanie organu wykonawczego z wykonania budżetu oraz wniosek komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium z tytułu wykonania budżetu.
Skład orzekający RIO w Gdańsku zaopiniował  pozytywnie zarówno sprawozdanie Prezydenta Gdańska z wykonania budżetu za 2013 rok, jak i wniosek komisji rewizyjnej Rady Miasta Gdańska o udzielenie absolutorium Prezydentowi Gdańska za 2013 rok.

Obie uchwały zostały podjęte niezgodnie z orzecznictwem  sądowym /np. wyrok WSA w Gdańsku z 25.10. 2010 r., sygnatura  I SA/Gd 782/10/, jak również  z wytycznymi kolegium RIO w Gdańsku /np. uchwała nr 221/g244/A/11 Kolegium RIO w Gdańsku z dnia 28 lipca 2011 r./.

Kolegium RIO w Gdańsku w  uchwale nr 221/g244/A/11 z dnia 28.07.2011r. podkreśliło, iż podstawę rozstrzygnięcia kwestii udzielenia absolutorium powinna stanowić ocena wykonania całego przyjętego przez radę gminy budżetu. Zdaniem Kolegium w całym procesie udzielenia absolutorium kluczowym i niezbędnym jest uzyskanie odpowiedzi na pytania: jak wykonano planowany budżet, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych, niezależnych uwarunkowań.

Podobnie uważa  WSA w Gdańsku. W wyroku I SA/GD782/10 z dnia  25.10.2010 r. Sąd stwierdził , że nadzorczemu badaniu dokonywanemu  przez Kolegium RIO podlega nie tylko tryb podejmowania  uchwały w przedmiocie udzielenia bądź nie udzielenia absolutorium, ale również materialne przesłanki  jej uchwalenia. W procesie udzielenia absolutorium konieczne jest ustalenie , jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada jednostki samorządu terytorialnego powinna uczynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach.

Analiza uchwały nr 060/p211/R/I/14 z dnia 17 kwietnia 2014 r. Składu Orzekającego RIO w Gdańsku w sprawie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu miasta Gdańska za 2013 rok, jak również uchwały nr 108/p211/A/I/14 Składu Orzekającego RIO w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej RMG o udzielenie absolutorium Prezydentowi Miasta Gdańska wykazuje, że w obu przypadkach nie została przeprowadzona analiza w celu uzyskania odpowiedzi na kluczowe i niezbędne kwestie: jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym i czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych, niezależnych uwarunkowań.

Mimo  braku powyższych podstawowych ustaleń Skład Orzekający RIO w Gdańsku zaopiniował pozytywnie zarówno sprawozdanie Prezydenta Gdańska z wykonania budżetu, jak również wniosek Komisji Rewizyjnej o udzieleniu absolutorium za 2013 rok Prezydentowi Gdańska.
Na koniec o prezentacji budżetu w układzie zadaniowym . Przepisem normującym sposób prezentacji planu wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest art. 236 ust.1 ustawy o finansach publicznych, stanowiący o tym, że w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Przepis ten ma charakter powszechnie obowiązujący, a jego nie przestrzeganie stanowi naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego są: ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, wydane na ich podstawie rozporządzenia. Tym samym dołączanie do sprawozdania z wykonania budżetu sprawozdania z wykonania budżetu w układzie zadaniowym nie ma podstawy prawnej.

Waldemar Bartelik
Kandydat na prezydenta Miasta Gdańska