Potulski: Wojna o szkoły

I. Prawo jest prawem.
Konstytucja RP:
Art. 16 ustęp 2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną częścią zadań publicznych samorząd wykonuje w mieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Art. 166 ustęp 1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie własne.
Art. 167 ustęp 1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań.
ustęp 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa.
ustęp 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.

 
Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.
Art. 6 ustęp 1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Art. 7 ustęp. 1 Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
punkt 8.  edukacji publicznej
punkt 10. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych
punkt 15. utrzymania gminnych obiektów administracyjnych.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2003 roku w sprawie skargi ZNP na artykuł 30 ustęp 6 Ustawy Karta Nauczyciela.
Punkt 5. Oświata publiczna jest częścią służby publicznej. Jednocześnie, jak wspominano wyżej, ustawodawca reguluje w sposób jednolity dla całego kraju istotne elementy statusu nauczyciela…
/wyrok odnosi się do kompetencji ustalania wynagrodzeń nauczycieli centralnie przez rząd i lokalnie przez jst/.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2006 roku w sprawie wniosku Rady Miejskiej w Łodzi o zbadanie zgodności z konstytucją uchylenia przepisu ustawy zobowiązującej Ministra do określenia standardów zatrudniania nauczycieli oraz rozporządzeń o podziale subwencji oświatowej.
Trybunał nie dopatrzył się nieprawidłowości w zaskarżanych regulacjach prawnych. TK uznał za zgodne z konstytucją zwiększenie samodzielności finansowej jst ale również prawo ustawodawcy do ustalania wysokości płac dla nauczycieli i wspierania jst poprzez przydział środków w subwencji oświatowej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2010 roku w sprawie zbadania zgodności z konstytucją rygorów Ustawy – Karta Nauczyciela (zaskarżenie wniosła gmina Stoszowice).

Cytaty z uzasadnienia wyroku odrzucającego zaskarżenie:
- „Jednym z najważniejszych zadań gminy są sprawy edukacji publicznej, których realizacja stanowi zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Warunków zatrudniania i wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w publicznych szkołach i innych placówkach oświatowych nie można traktować wyłącznie jako przywilejów. Są to bowiem instrumenty prawne służące zapewnieniu bezpłatnej oświaty odpowiedniej jakości i na możliwie równym poziomie”.
- „… w wypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o inne formy wychowania przedszkolnego” .
- „ … środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jst. Dochodami jst są zgodnie z art. 3 ust. 1 o dochodach j.s.t., dochody własne, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z budżetu państwa. Realizacja zadań oświatowych przez gminę jest jej zadaniem własnym, ale przeznaczone na ten cel dochody własne gminy są uzupełniane przez państwo w postaci ustalanej corocznie w ustawie budżetowej części oświatowej subwencji ogólnej … ”
„Część oświatowa subwencji ogólnej jest dzielona między poszczególne jst … , z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez nie zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi. ”
- „Gwarancje zapewnienia jst środków na realizację zadań oświatowych, o których mowa w art. 5a ust. 3 u.s.o. … nie oznaczają gwarancji, że subwencja oświatowa będzie równa kosztom utrzymania szkół i placówek (wraz z wynagrodzeniem zatrudnionych w nich nauczycieli) …”
- „… państwo jedynie wspiera samorząd, a nie wyręcza go zachowując przy tym daleko idącą swobodę, zwłaszcza przy określaniu wysokości i sposobu podziału subwencji, co podkreślał TK w dotychczasowym orzecznictwie”.
- „Jednolite zasady wynagradzania pracowników publicznych placówek oświatowych stanowią jeden ze środków realizujących to zadanie, gwarantujący odpowiedni poziom nauczania i możliwe równy dostęp do bezpłatnej oświaty dla mieszkańców jst tworzących wspólnotę samorządową”.

Wnioski:
Oświata jest najważniejszym zadaniem własnym gminy.
Uprawnieniem gminy jest określanie liczby uczniów w oddziale.
Uprawnieniem gminy jest zatrudnianie nauczycieli i ustalenie ich wynagrodzeń określonych w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.
Minister właściwy do spraw oświaty ustala:
- kwalifikacje niezbędne do wykonywania zawodu nauczyciela,
-minimalne wynagrodzenie na poszczególnych stopniach awansu zawodowego nauczycieli,
- w ustawie budżetowej środki na wsparcie dochodów własnych jst, w tym na realizację zadań oświatowych co najmniej w minimalnym zakresie,
- podstawy programowe i zasady kontroli ich realizacji, w tym zasady przeprowadzania egzaminów.

Wnioski niekoniecznie merytoryczne:
- Może warto zapoznać się z zasadami finansowania zadań oświatowych przed decyzją o ubieganie się o funkcję w organach władzy samorządowej, a na pewno przed składaniem jakichkolwiek obietnic.
- domaganie się finansowania wynagrodzeń nauczycieli bezpośrednio z budżetu państwa jest niekonstytucyjne a na pewno nie jest zasadnym żeby jeden organ zatrudniał pracowników „w zależności od potrzeb” a drugi pokrywał koszty tego zatrudnienia.
(podkreślenia F.P.)


II.  Finanse jst w liczbach.
a) Rok                                           2003                 2009            09/03 x 100%
1/ dochody ogółem (w tys. zł)        79 140 450        154 993 354        195,8
2/ wydatki ogółem (w tys. zł)         80 954 358        167 828 195        207,3
3/ deficyt budżetowy                      1 813 908         12 834 418         707,6   
4/ wzrost PKB                                    5,5%                7,9%                -
5/ udział s.o.
     w dochodach ogółem                   30,7%               21,5%                -

6/ wykonanie wydatków w dziale 801 – oświata i wychowanie i 854-edukacyjna opieka wychowawcza (w tys. zł)                                                             28 297 851        44 328 766        156,7
7/ udział wydatków bieżących na oświatę w wydatkach ogółem                                                                                                                                                                                 35,0%            26,4%                -
8/ udział wydatków bieżących w dziale 801 i 854 w dochodach ogółem                                                                                                                                                                      35,8%            28,6%                -
9/ liczba uczniów wg. stanu na 1.01 danego roku (średnioroczna jest niższa ze względu na zmianę od 1.09.)                                                                                                            7 083 tys.           5 860 tys.           -
10/ spadek liczby uczniów w okresie 2003 - 2009 – 1223 tys.           

Wnioski:
1. Okres 2003-2009 to „7 lat tłustych”, w których jst nie przeszkadzała zbytnio Karta Nauczyciela, ani podwyżki płac nauczycieli regulowane centralnie.
2. Nie odczuwano też zbytnio dolegliwości z powodu znacznego spadku liczby uczniów, a może nawet je lekceważono, bo znaczny wzrost „bonu oświatowego na ucznia” skutecznie je łagodził.
3. Udział wydatków oświatowych zarówno w stosunku do dochodów, jak i wydatków ogółem znacznie zmalał.

b) Rok 2010
1/ dochody ogółem (w tys. zł) 162 796 584
2/ wydatki ogółem (w tys. zł)  177 766 153
3/ deficyt budżetowy            14 969 569!
4/ część oświatowa s.o. (w tys. zł) 35 009 605
5/ wydatki bieżące na zadania subwencjonowane 43 766 439
6/ (5:4) x 100%  122,0%       


W województwie pomorskim są:
123 gminy (w tym 4 będące jednocześnie powiatem grodzkim)       
16 powiatów ziemskich
1 sejmik
Z tego w roku 2010:
26 gmin i 7 powiatów na zadania subwencjonowane wydało mniej niż 100% otrzymanej subwencji oświatowej
23 gminy i 6 powiatów wydało od 100% do 110% s.o.
9 gmin i 1 powiat oraz Sejmik wydały od 110% do 115 % s.o.
65 gmin i 2 powiaty wydały ponad 115% s.o.

Obecny system finansowania zadań oświatowych w formie bonu oświatowego przedzielonego na ucznia przeliczeniowego został wprowadzony w okresie rządów AWS-UW i miał wymusić racjonalizację wydatków szkolnych.

Znaczne zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej w latach 2002-2009 a także znaczny wzrost dochodów własnych jst w tym okresie („7 lat tłustych”) spowodowały, że dokonywane w jst analizy wydatków oświatowych były (i są) powierzchowne.

Spadek realnych dochodów oraz znaczny wzrost wydatków, głownie inwestycyjnych, powoduje obciążenie wydatków jst spłatami zaciągniętych kredytów i w efekcie coraz wyższym z roku na rok deficytem budżetowym.

Ale wydatki oświatowe nie są przyczyną trudności finansowych jst. tym niemniej to, że stanowią znaczną część wydatków budżetowych powoduje zamiar załatania dziur budżetowych poprzez ich ograniczanie.

Warto przy tym odpowiedzieć na pytanie jakie są przyczyny tego, że w znacznej części jst subwencja oświatowa wystarcza na wydatki z powodu których samorządy ją otrzymują (w woj. pomorskim ponad 1/3 jst) a pozostali dopłacają niekiedy dosyć znaczne kwoty. Które koszty są obiektywnie uzasadnione, czyli stanowią „koszty rzeczywiste”, a które nie są uzasadnione i kto powinien dopłacać tym, którzy nie najlepiej gospodarują finansami oświatowymi?

W jednej z gmin woj. pomorskiego na zadania oświatowe subwencjonowane wydano w 2010 roku mniej niż 90% otrzymanej subwencji a średnie wynagrodzenie miesięczne nauczycieli było o 600 zł (brutto) wyższe niż w Gdańsku, który wydał na te zadania 154,3% otrzymanej s.o.

III. Wydatki oświatowe nie objęte subwencjonowaniem.
Gdy gminy w 1991 roku przejęły zadanie wychowania przedszkolnego otrzymały na jego realizację odpowiedni udział w podatku PIT jako dochód własny.
Obecnie z każdej złotówki podatki PIT mieszkańca gmina otrzymuje 39,34 zł, powiat 10,25 zł, województwo 1,60 zł.
W 1991 roku tym zadaniem było objętych 1200 tys. wychowanków i realizowano je w 12 tys. obiektów. Obecnie wszystkich dzieci 3,4,5 i częściowo sześcioletnich jest mniej niż 1,5  mln. Zlikwidowano też 1/3 obiektów (na ogół sprzedano).
Należy domagać się od jst realizacji zadań w zakresie z tamtego okresu. Można np. przyjąć, że połowę dochodów jst z PIT należy przeznaczyć na wychowanie przedszkolne a drugą połowę na koszty działania urzędów.

Tymczasem w roku 2010 dochody z PIT wynosiły w jst ogółem 26 894 356 747 zł. wydatki na przedszkola, oddziały przedszkolne i dowożenie uczniów wyniosły 7 574 987 330 – 28,2% a wydatki na urzędy 12 515 822 457 ( plus wydatki na rady jst 482 836 940) – czyli 46,5% tej kwoty. Może jest to argument populistyczny, ale warto przyjąć, że wydatki oświatowe powinny rosnąć w takiej wysokości w jakiej rośnie wynagrodzenie najważniejszych urzędników w jst. (Podobne  relacje powyższych danych były również w latach poprzednich).


IV. Konin i Mysłowice
1. Subwencja oświatowa na rok 2010
Konin:         97 358 458,00    Mysłowice:     48 644 338,00   
2. Dotacje na zadania bieżące:
                      717 202,93                          2 170 022,16               
3. Wydatki objęte subwencją:
                121 824 586,46                        82 085 937,84
4. Wydatki w stosunku do otrzymanych dochodów:
                      124,2%                                  161,5%

Dane podane w artykule „Rzeczpospolitej” w przypadku Konina są danymi rzeczywistymi, natomiast Mysłowice podały wartość wszystkich wydatków oświatowych łącznie w stosunku do subwencji otrzymanej na wsparcie wykonywania jedynie części z nich.
Taką tendencję ma spora część jst, co albo wynika z niezrozumienia zasad finansowania oświaty, albo jest świadomym działaniem propagandowym mającym na celu zatrzeć własne słabości w zarządzaniu oświatą.

IV. Artykuł „Samorządy idą na wojnę o szkoły”/” Rzeczpospolita” z 5.12.2011 roku/zawiera kilka błędnych informacji.
1. W roku 2012 pensje nauczycieli wzrosną ok. 6%, 7% w okresie styczeń – sierpień i 3,8 % w okresie wrzesień- grudzień. Średniorocznie ten wzrost wyniesie ok. 6% (nieco mniej). Zaplanowany wzrost subwencji oświatowej w całości pokrywa ten wzrost części placowej subwencji niezależnie od ocen, czy stan zatrudnienia jest  racjonalny we wszystkich jst.
Ponadto jst mają otrzymać dodatkowo 450 mln z tytułu przywrócenia poprzedniej wysokości składki rentowej, pomimo tego, że jej obniżenie nie skutkowało obniżeniem wysokości subwencji.
2. Opłacanie dodatkowych zajęć w szkołach, dodatek wiejski i ewentualnie inne świadczenia łącznie są zawarte w wysokości średniego wynagrodzenia a nie obok tego wynagrodzenia.  
3. Zdania :
1) „z wyliczeń resortu wynika, że … ”
2) MEN przyznaje, że sam tego nie wylicza.
są wewnętrznie sprzeczne.
4. Nie pamiętam ustawy o finansowaniu nauczycieli z budżetu państwa sprzed 10-ciu lat.
Zmiany w Karcie Nauczyciela obowiązują od kwietnia 2000 roku, a więc nie mogły być „potem”. Czy teza o powrocie do tamtej regulacji oznacza anulowanie tych zmian w płacach nauczycieli, które nastąpiły po roku 2000?

Uwagi na koniec:
1. Znaczenie Karty Nauczyciela określił Trybunał Konstytucyjny. Jedne gminy ona „dołuje” inne nie. Wniosek o jej likwidacji jest niekonstytucyjny.
2. Dyskusja o regulacjach zawartych w ustawie KN wydaje się niezbędna, ale nie dotyczy to minimalnych średnich wynagrodzeń na poszczególnych stopniach awansu zawodowego. W roku 2010 jst wypłaciły nauczycielom 600 mln więcej niż wynikało to z „przymusu ustawowego” .
3. Warunkiem koniecznym rozmów o racjonalizacji zarządzania oświatą i wynagrodzeniach nauczycieli jest przywrócenie zasady corocznych negocjacji w tym zakresie na szczeblu każdej jst. Z kim jak nie z nauczycielami samorządy będą budować społeczeństwo obywatelskie?

Gdańsk, 9.12.2011 r.                            

Franciszek Potulski